פרידמן חכשורי חברה להנדסה ולבניה בע"מ ואח' נ' עיריית תל-אביב

פסק דין

בשנת 1998, פרסם מינהל מקרקעי ישראל (להלן:" המינהל") בשיתוף עם המשיבה (להלן: "העירייה"), מכרז לפיתוח והחכרה של מתחם בתל אביב המכונה "שכונת הארגזים" (להלן: "המתחם" או "שכונת הארגזים"). על פי תנאי המכרז, ייחתם עם הזוכה הסכם פיתוח למשך 7 שנים, במסגרתו יבצע היזם בין היתר עבודות פיתוח והתקנת תשתיות ציבוריות.

העותרות ניגשו למכרז וזכו בו, ונחתם בינן לבין המינהל הסכם פיתוח.

העותרות הגישו בקשה למתן היתר בנייה במיתחם, בשנת 2001. העירייה דרשה, כתנאי למתן ההיתר, כי העותרות ישלמו לה אגרת בנייה בגין שטח הבנין נושא ההיתר, וכן אגרת הנחת צינורות. העותרות טענו כי אינן חייבות לשאת בתשלומים הללו, והגישו את העתירה דנן. יוער כי בשלב הראשון, התקיים דיון בעתירה בפני כב' השופטת דותן. כב' השופטת דותן קבעה בהחלטתה מיום 23.2.04, כי היא אינה מתירה לעירייה לתקן את כתב התשובה שלה לעתירה. לאחר מכן, ניתן ביום 2.5.04 פסק דינה של כב' השופטת דותן, שקבל את העתירה באופן חלקי (פסק הדין יכונה להלן: "פסק הדין הראשון").

על פסק הדין הראשון, ועל ההחלטה מיום 23.2.04, הוגשו על ידי הצדדים ערעורים לבית המשפט העליון (עע"ם 5128/04, עע"ם 5674/04). בפסק דינו מיום 4.6.08, קבל בית המשפט העליון את הערעור על ההחלטה, וביטל את פסק הדין הראשון. בית המשפט העליון קבע, כי יש להתיר לעירייה לתקן את תשובתה, משום שלתיקון המבוקש חשיבות ניכרת בבירור השאלות השנויות במחלוקת. נקבע כי העירייה תגיש כתב תגובה מתוקן, וכי הדיון בעתירה יימשך לאחר מכן בפני בית המשפט לעניינים מנהליים.

הדיון בעתירה הועבר אלי, כאשר במסגרת הדיון שהתקיים בפניי, נחקרו מצהירי הצדדים בישיבת 2.6.09. לאחר מכן, ומשהסתבר כי הצדדים לא הגיעו להסכמה, הוגשו סיכומי הצדדים.

טענות הצדדים

העותרות טענו בסיכומיהן כי העירייה הודתה שעבודות הפיתוח במיתחם בוצעו על ידיהן, וכי משום כך גביית ההיטל על ידי העירייה בגין עבודות אלה אינו חוקי. עוד נטען כי הסכמת העותרות לשלם את ההיטלים חרף אי החוקיות, אינה מרפאה את הפגם שבאי החוקיות. העותרות טענו כי יש להותיר על כנן את קביעותיה של כב' השופטת דותן בפסק הדין הראשון בהקשר זה.

באשר לס' 5 לנספח ח' לחוברת המכרז, נטען כי פרשנות העירייה לסעיף זה אינה עולה בקנה אחד עם כללי הפרשנות. אין לפרש את הסעיף כמתיר לעירייה לגבות היטלים שהעירייה אינה זכאית לגבות אותם. יש לפרש את המסמך לרעת המנסח, לזכות ה"צד החלש", שעיקר כאשר מדובר בהתחייבות חד צדדית שלא נוהל לגביה משא ומתן.

העותרות טענו כי העירייה הרחיבה את חזית המחלקות בטענתה לפיה ההיטל שנגבה מהן בגין הנחת הצנרת, בשיעור של שליש, נועד לכיסוי הוצאות הפיתוח בגין תשתיות על. לגישת העותרות, יש לדחות טענה זו.

לטענת העותרות, במקרה של מתחם שכונת הארגזים, לא היתה כוונה לגבות מהיזם אגרות או היטלים, לא בגין תשתיות רגילות ולא בגין תשתיות על. נושא תשתיות העל לא נזכר במפורש במסמכי המכרז או בהסכם. באשר לתצהירו ועדותו של מר פישלר בהקשר זה, טענו העותרות כי מר פישלר לא העלה את התיזה ביחס לחישוב הכלכלי מכוחו נגבה שיעור של שליש מהאגרות כ"אגרות על", בתחילת הדרך, לפני החלפת בא כוחה של העירייה. הן טענו גם כי מר פישלר עצמו הודה, כי חרף עמדתו הנוכחית, ואף שראה את מסמכי המכרז לפני שפורסמו, הוא לא הורה לתקן את ניסוח ההסכם, כך שיכלול את המונח "תשתיות על".

העותרות טענו כי על פי ההלכה הפסוקה, תנאי בסיסי לגביית אגרה, הוא הוכחה פוזיטיבית כי העירייה בצעה תשתית בזיקה לנכס, המקימה עילה לחיוב. באשר לאגרת צנרת, נקבע כי תנאי בסיסי הוא הוכחת התקנת צנרת צמודה, שהוצאות התקנתה חלות על הרשות המקומית. במקרה דנן העירייה לא הצליחה להוכיח כי היא בצעה עבודות תשתית בזיקה לשכונת הארגזים. העותרות הן שבצעו את העבודות, והן אף בצעו עבודות מחוץ לשטח התב"ע.

העותרות טענו עוד, כי תחשיב העירייה ביחס לתשתיות העל, נערך בדיעבד על פי הערכות חסרות ביסוס. לא ניתן לגבות היטל על בסיס אומדן עלויות שרירותי. עוד נטען כי העירייה אינה מוסמכת לגבות תשלום היטל בסכום שרירותי ללא הסמכה בחוק. החוק המסמיך אינו מסמיך את העירייה לגבות היטל חלקי תחת הכותרת הערטילאית של "תשתיות על". העירייה צריכה היתה להוכיח כאמור הן את ביצוע העבודות על ידיה, והן את אופן החישוב החלקי.

העותרות הוסיפו וטענו, כי כאשר העירייה אינה מבצעת בעצמה את עבודות הנחת הצנרת וחיבורה לצינורות הראשיים, אין היא זכאית לגבות היטלים. לגישת העותרות, חוזה רשות החורג ממסגרת החוק הוא פסול, והעירייה אינה רשאית להסתמך על ההסכמה החוזית הנטענת עם העותרות. מדובר לפי הטענה בחוזה אחיד, שהוצג בפני העותרות כמוצר מוגמר. הוא נוסח על ידי העירייה והמינהל. העותרות לא הסכימו בשום שלב לשלם אגרות והיטלים בניגוד לדין.

בניגוד לפסיקה אליה מפנה העירייה (פס"ד רובינשטיין), במקרה דנן לא ניתנה הסכמה מפורשת של העותרות לתשלום הבלתי חוקי, תוך מודעות לאי חוקיותו. לא ניתנה תמורה להסכמת העותרות, והעירייה לא הסתמכה על התשלום ולא שינתה מצבה לרעה.

העותרות הוסיפו וטענו, כי העירייה הסתמכה בטענותיה על חוק עזר שטרם היה בתוקף במועד הוצאת החיובים נושא הדיון בעתירה דנן. מדובר בחוק העזר לתל אביב יפו (אספקת מים) תשס"ג -2003 (להלן: "חוק העזר החדש"). במועד החיוב בהיטלים היה בתוקף חוק העזר לתל אביב יפו (אספקת מים) התשל"ד – 1974 (להלן: "חוק העזר הישן"). בחוק העזר הישן נקבע כי ניתן להשית חיוב כשבוצעה תשתית מים ישירה המשרתת את הנכס. רק בחוק העזר החדש נקבע כי ההיטל נועד לכסות גם את הוצאות העירייה מעבר לעלות הנחת הצנרת.

באשר לאגרות הבנייה, טענה העותרת כי בהחלטת ועדת הכספים של העירייה מיום 19.7.95 נקבע כי יינתן פטור מלא מאגרות פיתוח ואגרות בנייה ליזם שיפתח את שכונת הארגזים. החלטה זו לא בוטלה, והעותרות הסתמכו עליה בעת הגשת הצעת המכרז על ידיהן.

העירייה טענה בסיכומים מטעמה, כי העותרות חייבות לשלם את החיובים שהושתו עליהן, לאור היותן חלק בלתי נפרד ממסמכי המכרז והסכם הפיתוח. העירייה טענה כי המסמך שצורף כנספח ח' למסמכי המכרז (שכונה "מסמך הסיכום"), מבטא את הסיכום בין העירייה למינהל ביחס לפיתוח תשתיות במתחם ומימונן. ס' 5 למסמך הסיכום קבע כי בגין העבודות שהן יבצעו, העותרות יופטרו מחבות בגין על היטלי הפיתוח המיועדים למימון תשתיות עירוניות, למעט תשלומי אגרות בניה, ותשלומים המוטלים מכוח חוק העזר לתל אביב (אספקת מים).

העירייה טענה כי העותרות מנועות מלתקוף את תוקף ההתחייבות שבס' 5 למסמך הסיכום, משום שמסמך הסיכום היה חלק ממסמכי המכרז, והעותרות לא מחו כנגדו עובר להגשת הצעתן במכרז. העותרות מנועות להתכחש למסמך גם משום שהוא התחייבות חוזית ששלובה בהסדר רחב יריעה, המעוגן במסמך הסיכום כולו. זהו הסדר המחליף את ההסדר הסטנדרטי לפיו העירייה מבצעת את כל עבודות הפיתוח. בית המשפט העליון נתן גושפנקא עקרונית להסדר כזה.

עוד נטען כי בית המשפט העליון אף נתן גושפנקא בדיעבד להתחייבויות המתנות על הדין. כך נפסק ביחס לחוזה בלתי חוקי, כי הוא לא יבוטל כאשר אחד הצדדים הפיק ממנו את תמורתו. כך קרה במקרה דנן, כאשר העותרות הפיקו את התמורה ממסמך הסיכום, ויתרה מזאת הן אינם מבקשות לבטל את המסמך, אלא להחילו באופן חלקי. לגישת העירייה, מימון התשתיות תוצר הדין אינו הסדר קוגנטי, ולכן הוא ניתן להמרה בהסכם חליפי.